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[读史] 国民党败退台湾后推行的三波土地改革(上)

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发表于 2019-9-6 18:06:52 | 显示全部楼层 |阅读模式
今天报载: 中国国家主席习近平8月26日颁布第三十二号主席令,新修改的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》将于2020年1月1日起施行。看来,中国农村集体土地入市终于扫清了最后的法律障碍,几十万亿美元的土地财富将被释放出来。中共依靠垄断城市土地资源实施财政扩张的历史将被终结,中国巨大的土地财富将被进一步激活,并且重新分配。对于这一措施,将对未来中国前途发生的重大影响,大家会拭目以待。我认为台湾的三波土地改革有预期参考意义,冒昧在这里胡说一番。

       在讨论台湾土改之前,我们最好先看看其 5 年前在日本曾经发生过的几乎一模一样的先例。

       1945年8月30日下午2时5分,麦克阿瑟的座机降落在东京机场。当这位腰间别着原子弹的五星上将踏上日本土地那一刹那,他见到的是美军制造的一片满目残垣。( 记得1982年我来到加拿大做RA,万圣节一位同事带来一个雕成鬼脸的南瓜。科里的日本婆说:我母亲生前一见到南瓜就恶心,她年轻时天天吃这玩意度日。) 那时日本总人口有7千多万,国会议员的工作午餐是一碗红薯稀饭。盟军总部从美国紧急调来350万吨粮食(平均每人100斤)和20亿美圆(平均每人28元)的经济援助。同时解除日本武装、解散财阀、审判战犯、修改宪法、组织生产等等。其中一项重大措施是进行土地改革。

       战前日本的土地制度是封建的寄生地主制,约有一半耕地集中在少数靠收取高额地租过活的地主手中。这种制度严重阻碍了资本主义在农村中的发展,造成生产力水平低下,农民生活极为困苦,并加剧了农村中的阶级矛盾,妨碍了社会的稳定。麦克阿瑟于1946年6月通过美苏中英对日管委会提出土改方案,强令吉田茂政府推行:由国家征购不在村地主的全部出租土地,然后以分期付款方式(最长为24年期)转卖给佃农;全国平均水田地价为年地租的40倍,旱田为48倍,。在村地主保有的土地为 3 町(每町约合1公顷),超过部分由国家收购;每一农户的自耕地不超过3町(北海道适当放宽);残存出租地(每户地主最高不超过1町)的地租由原来的实物改以货币支付。至1950年,共有约1250万町的土地被征购,475万余户佃农(相当于农户总数的75%)买到了土地,85%以上的可耕地转到自耕农手中。这样,日本农村中的阶级关系通过改革发生了巨大变化:地主阶层基本消灭,纯粹的佃农仅占600万农户的5%。租佃关系已不再是农村中的基本生产关系,而代之以自耕农为主的、资本主义性质的小农经济体制。这是占领当局所取得的最有深远意义的成就之一,具有划时代的历史意义。它为日本经济的迅速恢复和工业化建立奠定了牢实的基础。

       在孙中山的三民主义理论中,“平均地权”、“耕者有其田”是一个重要目标。1924年他主持的国民党第一次全国代表大会上民生主义被解释为“一曰平均地权、二曰节制资本”。同时宣告“由国家规定土地法、土地使用法、土地征收法和土地价税法”。北伐初步成功后建立的南京政府在1930年制定了《土地法》,遗憾的是其中并没有任何“平均地权”的条文,唯对于地租明确限定“租额为收获总量的37.5%”  。但实际上后来连这一非常温和的改革也从未正式实施。究其根本原因,是国民党在农村的统治基础正是豪绅地主阶级。“革自己的命”是极难做到的 ,  尤其是在当时军阀割据、动乱频繁、内外交困的环境下更毫无作为。败退台湾后,在国民党“七大”所作政治报告中,老蒋坦白承认:“我们同志人人都认定四年来反共战争的失败是政府没有实行民生主义”,而土地问题又是当时全中国最大的民生问题。


      1949年,台湾总人口約為782萬人,这其中 (外省老百姓+公務員約70万,現役軍人60万)。即是说,大陆新移台有130万之众,外省籍人口約佔總人口的16.5%  。突然增加这么多外来人口,粮食、住房、就业等等问题极其紧张。加上大败退带来对前途的迷惘,台湾可谓风雨飘摇。当时台湾的土地制度极为不合理,土地分配严重不均,56.01%的耕地为只占农村人口11.69%的地主和半地主所占有;剥削也极其残酷,其苛重程度一般达到农民收获量的50%以上,有的甚至高达70%~80%。为维持其在孤岛的政治统治,在当时“中美农村复兴联合委员会”(简称“农复会”)的策动下,国民党当局从1949年起,以和平渐进的方式,进行了一场较为彻底的土地改革。

         “农复会”是麦克阿瑟在日本土改成功的启发下,在晏阳初的大力游说下,美国国会在1948年的“援华法案”中纳入的一项条款,为一个独立机构提供资金(占每年美援的10%)。1948年10月1日,中华民国与美国依据所签《中美经济合作协定》,在南京市成立“中国农村复兴联合委员会”,由五名委员管理,其中三名是中国人、由中华民国政府任命,两名是美国人、由美国总统任命。在国共内战的最后一年,它除了扩大农艺和灌溉计划外,还实施了减租,保障保有权和合作社的组建方案。但由于国民党军事上疯狂土崩瓦解,“农复会”实际上在大陆未能起到作用。我曾在《我拥有的台湾邮票及其故事》介绍过它在台湾的第一波土改中起到的重要推动作用,同时也简略地介绍了其过程。


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 楼主| 发表于 2019-9-6 18:08:41 | 显示全部楼层
国民党败退台湾后推行的三波土地改革(中)

          台湾的第一波土地改革开始于1949年4月,当时还只是台湾省政府主席的陈诚公布《台湾省私有耕地租用办法》,启动375减租。理论上省政府是无权立法的(正如华国锋没有法律依据拘捕四人帮一样,但是: 1,枪在我手, 2,绝大多数人支持。),在当时2.28后的白色恐怖大环境下地主们只能忍气吞声,还得装出一副笑脸”拥护“。当然比起大陆的血腥土改他们已是非常幸运了。此条例直到1951年6月7日才以总统(蒋)令公布由已是行政院长的陈诚施行,此时375减租已基本完成了。受益农户296,043户,占农户44.5%  。佃农的负担大为减轻,生产积极性大大提高,更重要的是地主出租土地获利大减而导致地价下降,跌落幅度约1/3至1/2。


       接着在 1951年6月启动公地放领。公地是原来日本当局拥有而由国民党政府接收并继续由原佃农租种的。政府將公有耕地优先由承租公地的現耕佃农承領。放領面积,每戶不超过水田2甲或旱田4甲(1甲农地约等于14.55亩)。公地承領人在規定期限內繳清地价後,就取得土地所有权。共計放領138,957公頃,承領农戶286,287戶。公地放领进一步促进地价下泻。

     在地价已大幅下降的基础上,1953年1月,政府颁布《实施耕者有其田条例》及《台湾省实物土地债券发行条例》。强迫性规定地主必须将持有土地超过3公顷的部分出售给政府,政府再按公地放领方式出售给佃农,徵收地价以年收获量之二倍半计算(这价格简直与白菜无异。当时台湾上好水田每亩稻谷产量不过五六百斤/年,即每亩一等好地卖价只相当于1千多斤大米左右),农民并获得机械化与灌溉的协助。地主获得70%的债券以及30%的公营事业股票,作为补偿(而不是日本土改那样发放现金)。土地债券年利率4%,本利合计分十年偿还。公营事业股票是经过多次稀释的(有的股票甚至稀释达8倍之多)。

     这第一波土地改革的效应几乎立竿见影,超过200万台湾人由此获得了财产所有权,农民的收入几乎增加两倍,从1949年到1953年,台湾的自有耕作土地从51%增加到79% 。从1952年到1963年间,耕作生产力增加了50% 。许多地主转而从事工商业,原来一些拥有土地较多的地主变成工商巨头,为台湾转型成为工业社会增加了助力。此外,社会的阶级落差被拉近,贫富差距由此稳定地缩小。到了上世纪80年代,中国台湾居民所得是全世界差距最小的地区之一,比美国与日本的状况还好。台湾在土地改革的每一阶段都重视产 权界定和保护,避免了类似大陆改革开放后征地矛盾等等问题的出现。
  
       当然,这一波土改也有很多弊病。其规定对佃户极其优惠,对地主又太过苛刻(这里我们绝不能以大陆的土改作参照)。戒严解除后,很多变身成工商界巨头的地主积极推动台独运动并成为其经济支持者;本土知识分子对第一波土地改革中违法规定也多有批评。这一波土改另一个坏处是土地细碎化,同时也对日后大规模开发、或分割、或建设收购土地造成阻碍, 因此当局很快就推动了第二波土改。


             第二波土地改革的核心是农地重划和农业规模化经营,就是耕地的转移与合并,农民之间以互换耕地的形式,把分散在多处的小块土地集中在一起,以利于农事耕作和管理;或者以自愿结合的形式,将不规则的耕地联成一片,办成标准农场或综合利用。其 主要内容包括:第一,扩大家庭农场经营规模,政府专门设立了“农地购置基金”,合计约新台币25亿元,首付只要地价的20%,以低息贷给耕地面积较小的农户。每个农民可从中借钱购买3公顷的土地,每公顷耕地的贷款额度从以往新台币10万元增至30万元,凡增购的土地免纳5年的农业土地税。这样使农户购买的耕地面积增加了47%;第二,进一步扩大农地经营规模,政府推行多种农业经营方式,包括共同经营、委托经营和合作经营,促进农业专业区发展;它要求将岛内90万公顷的土地,从分属90万农户转变为分属30万农户,即将每户平均拥有耕地从1公顷扩大至3公顷,安排60万农户、约370万农民转业。第三,进一步加速实施农地重划,1980年颁布《农地重划条例》,农地重划面积迅速增加;第四,加强农业机械化,政府要求设置农 业机械化基金,合理降低农机售价;第五,及时修订《区域计划法》、《限制建地扩展执行办法》等法规,保障土地改革的顺利推进。

   
        其效果,10年农地重划期间(1962~1971),农业生产指数上升19.6个百分点,同期农作物生产总值增长约40%,仅在1966~1971年的6年期间,农户所得增长21%左右,扭转了农业下滑的局面。但是,若要以每一农户经营田地的规模来衡量农地重划效果,则显然还不是很理想。直到今天,平均每户台湾农民只耕种约1.1公顷土地,远未达到现代化农业规模经营的要求。


       为配合第二次土地改革,台湾制订了农业机械化计划,至1985年,水稻整地机械化程度已达98%,插秧、收割及干燥机械化程度分别为97%、95%、65%,每公顷使用马力数约1.68马力,各项指标均超过原计划。

     然而长期以来,台湾农地政策的核心是“耕者有其田”。但是,随着台湾经济转入后工业化时代,继续沿用这一政策,将严重制约土地流转制度的改革,导致农地制度的僵化。不少农户以私有土地利益为唯一依归,不愿配合对社区公共建设有利的农地重划,拒绝负担农地重划后地块的整地费用,严重影响农地重划的总体效益。因此当局有引入第三波土地改革。

      

      第三波土地改革的目标是针对都市工业化过程,加强对原农地的征用时对农民利益的保护。1954年台湾当局颁布《实施都市平均地权条例》,要求都市土地举办“规定地价”,土地所有权法人自行申报地价,由直辖市、县(市)当局征收土地增值税。1958年,《实施都市平均地权条例》第一次修订,增订第35条有关市地重划的规定;同年,为建设加工出口区,在高雄实施第一期市地重划,高雄市当局制定了《高雄市土地重划施行规程》作为其实施市地重划的细则。1964年台湾当局修订《平均地权条例台湾省施行细则》时,增订了市地重划相关条文。1977年将《实施都市平均地权条例》修订为《平均地权条例》,大幅扩充了市地重划内容。在《平均地权条例》第60条中,明确了市地重划的三条原则:一是按照收益比例共同负担基础设施建设费用;二是可以用土地折价抵付这一费用;三是折价抵付的比例工业化过程中不超过重划区总面积的40%。此后,台湾当局又先后制定了《市地重划实施办法》《奖励土地所有权人办理市地重划实施办法》等市地重划法令,建构了完整的市地重划制度。
  
   由此台湾全面实施平均地权,解决农地的市场化问题,满足经济建设和非农业部门的用地需求,改善投资环境,提高农民收入,构筑适合台湾社会经济发展的“土地规模经营”新模式。政府于1977年颁布《平均地权条例》,将实施范围逐步扩大至农村,并增加地价税和土地增值税,确立全面实施平均地权的土地制度。台湾平均地权有关的税包括土地税、土地增值税和田赋(田赋1978年已减半,1988年全部取消)。全面实施平均地权制度以来,土地税占总税收比重在1992年前总体上呈现不断上升趋势,之后受经济下行冲击影响,比重有所下降,但仍高于房屋税。土地增值税增加迅速,从1983年的290.7亿元增加 至1992年的1864.5亿元,土地增值税占土地税收总收入的比重最高,对公共福利事业和公共设施事业发展贡 献巨大。90年代以前,台湾《土地法》第30条规定:“私有农地所有权之转移,其承受人以能自耕者为限,并不得转移共有,但因继承而转移者,得为共有。违反前项规定者,其所有权转移无效。”1990年台湾当局对此条款进行修订,调整私有农地所有权转移受让人必须为自耕农的限定,从而为土地流转制度的改革扫清法律上的障碍。



     除了上述三波土地改革外,台湾的农会组织也是农村稳定和发展的重要因素。农会的主要职能是将处于弱势的农民联合起来,以集体的力量争取在市场中的平等交易地位并增加其经济效益。 根据《农会法》的相关规定,农会的业务范围十分广泛,包括保障农民权益、传播农业法令及调节农事纠纷,改良农田水利、水土保持、森林培育,良种及肥料推广、指导农业生产、农业机械化与提高劳动效率、指导并推行共同经营、委托经营、家庭农场发展及代耕业务,农产品运销与农资、日用品供应,农业仓库,会员金融,农业、农民保险与农舍建设,农村合作与社会服务事业,倡导农村副业与农村工业,改善农地利用,农业病虫害防治,农村旅游等二十一项。我们在台湾旅游期间,非常欣赏这一制度。请参阅拙作《印象台湾》。这里也请大家看看湖北荆州市委副书记傅立民2009年率考察团访问台湾后的感想:《关于台湾农会的考察与思考》。里面说:“(荆州地区2008年)农民人均纯收入是台湾的十分之一强(可比性不大),与台湾农村发展存在很大差距”;“台湾农会历经一百多年的发展,为台湾农业现代化作出了巨大贡献。”


      我们去年曾去荆州游览三国古战场。它地处长江中游平原地区,自然条件依我看比台湾还要稍好一些。但农户收入却和台湾“可比性不大”(傅书记语)。他对台湾农会的赞赏很值得我们深思。我在 4年前《金沙江畔之一:我的岳父岳母》一文也说:“台湾农会这种自愿和互利组织为什么不能在大陆农村发展呢?”


(待续)


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 楼主| 发表于 2019-9-6 18:10:31 | 显示全部楼层





二战结束后,世界进入一个新的格局:社会主义阵营和资本主义阵营的对峙和冷战,加上前殖民地的独立运动。对于我们比较熟悉的中国周边而言,原本人多地少、贫穷落后的农业国家经济建设和转型的重要性远远超过狂热“革命”的意义。各个国家土地问题的发展模式大体有三种状态:
      
         第一种模式是维持原有的地主-佃农那种封建主义生产关系,包括国民党统治下的中国、以及印度和菲律宾等国家。其结果是国家崩溃(中国大陆)或停滞(印度)或倒退(菲律宾)。解放前的中国农村,即使是小地主的生活,也如我妻子的大舅所说:“还没有现在咱们村的低保户过得好。”请参阅《【金沙江畔】之三:把酒话桑麻》。印度的贫穷与落后我在《我触感到的印度》中有所介绍。我们见到的比较肥沃的中南部和恒河流域,单位面积的农业产出不到今天中国大陆的一半,甚至三分之一。这是印度农田:



贫苦农民的住房(这还不是最差的):


        由于菲律宾治安极差,我们没敢深入农村(哪怕是走马观花)。但马尼拉和宿务的状况已使我们望而生畏。这个曾经的东南亚头号阔佬现在以菲佣、毒品、贪污闻名。其原因甚多,但究其根源,恐怕和1946年美国大爷主动撤走(当时的菲律宾苦留无效)之前没有先把土地改革完成有直接关系。下面是我们旅馆旁边一家银行门口荷枪实弹的保安:


一场暴雨后的“水上市场”(这种景色在菲律宾天天都有):


     
    第二种模式是共产国家凭借暴力将土地收归国有,将农民以欺骗兼强迫手段纳入集体劳动和分配的国家-社员那样的类奴隶社会生产关系,包括毛中国、金北韩、胡越南等,红色高棉统治下的柬埔寨是其极端形式,时间极短。这种政权对社会的控制之全面和严密恐怕在人类历史上只有法西斯可以比拟,因而在其初期还能显示一段“激情燃烧的岁月”(希特勒德国也有过,请参阅:http://bbs.wenxuecity.com/memory/1289067.html),它对生产力的破坏是温水煮青蛙方式的,故之寿命颇长、发现较晚、纠正也难。它造成的灾难远远超过第一种的封建主义模式,我们对此有深刻的体会和反思:








        包括苏联和东欧等此类国家后来的结局也都差不多,只有咱们东邻现在还在“激情燃烧”。全世界将它当奇葩,看热闹。

       第三种模式就是本文介绍的通过和平土改建立以自耕农为主体的资本主义经营个体小农户方式。迄今为止以台湾土改和邓胡赵万集团的农村改革最为成功,为国家转型提供了必要的粮食、原料、资金、和廉价的劳动力。海峡两岸的工业化因而有了坚实的基础。

        韩国也有类似经历,1949年6月李承晚当局制定《土地改革法》,由政府赎买地主土地,然后有偿出售给佃农,形成平均占地1公顷的家庭小农场为主的韩国土地所有制格局。在1950年3月和4月又接连公布了《农地改革法施行令》和实施规则,结束了土地改革。曾经是佃农的167万户农民成为了自耕农,不到2个月朝鲜战争就开始了。此时占韩国人口绝大多数的农民却已植入了主人意识,成为他们树立和大韩民国体制一体感的决定性的契机。 金日成在说服斯大林同意发动战争时向他保证(只要朝鲜以迅雷不及掩耳之势发动一次装甲攻击,南朝鲜人民就会立刻揭竿而起,一呼百应,战争在几天之内就能胜利结束)证明只是一厢情愿;甚至当北韩占绝对优势的军队已经将联合国军压缩到釜山周围、洛东江东岸南北長約160公里、東西寬約80公里的一小块長方形地帶時,被占领区也没有出现南韩人民 "箪食壶浆,以迎王师”的场面。美军一在仁川登陆,北韩军队立即崩溃。韩战结束后,土改成果也成为朴正熙政府时期工业化的基础。下面是上世纪我们在南韩农村游览时的菲林照片翻拍的:




            历史经验告诉我们:对一个人多地少、贫穷、落后的农业国而言,要富裕、要发展工业化、要崛起,第一步得让耕者有其田,让农民和市民先吃饱饭,然后再做其他梦。毛以土地问题先赢后输,蒋以土地问题先输后赢,邓吸取了毛的教训反其道而行之,笑到最后。历史的大戏就是这么一幕幕演下去,永无休止。我们吃瓜的观众不用愁没有连续剧看。
     亚洲地区农业规模化经营是一项比很多人想像的困难得多、漫长得多的工程。迄今尚未有成功先例(条件最优越的日本自1961年颁布《农业基本法》开始着手。到2015年已干了55年,但在都府县地区,80%的农业经营体的经营规模还在2公顷以下;即便在北海道地区,也有57.6%的农业经营体的经营规模在20公顷以下。)我希望并朦胧觉得:中国可能会是第一个成功的国家,但也需超过一两代人的努力。
     
     本文是几天前看到习近平颁布第三十二号主席令有感而发,匆匆写就。希望《中华人民共和国土地管理法》取得预期的成功。



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