公安部详解《出入境》新法：促开放与维稳定兼顾不偏废

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公安部详解《出入境》新法：促开放与维稳定兼顾不偏废
9 W  c2 d" U9 \! D  |, p　　2012年6月30日，《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）经第十一届全国人大常委会第二十七次会议审议通过，将于2013年7月1日起实施。日前，记者就贯彻执行《出境入境管理法》有关问题采访了公安部负责人。
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　　问：请您谈谈为什么要制定《出境入境管理法》？并请简要介绍一下《出境入境管理法》的制定过程？

　　答：我国现行的出境入境管理法律法规主要包括1985年全国人大常委会制定的《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，1986年国务院制定的两部法律的实施细则，以及1995年国务院制定的《中华人民共和国出境入境边防检查条例》等。这些法律、行政法规对规范出境入境秩序、维护国家安全、服务改革开放、方便人员往来、促进对外交往发挥了重要的作用。但是上述法律法规制定于上世纪八十年代至九十年代，至今出入境形势已发生了巨大变化。1985年出入境人员为4079.6万人次，其中外国人329.6万人次，而2011年出入境人员达4.1亿人次，其中外国人5412万人次，分别增长了9倍和15倍。与快速发展变化的形势相比，出入境管理法律法规在诸多方面不够适应，亟需制定一部新的法律。
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' k1 p/ l9 V8 a　　2003年10月，公安部在应十届全国人大外事委员会要求汇报对部分代表议案的意见时，正式提出了“制定《出境入境管理法》”的建议，得到了外事委的支持。2004年12月，公安部成立了《出境入境管理法》起草领导小组和工作小组，启动了相关立法调研工作。2007年10月，《出境入境管理法（送审稿）》经公安部部长办公会议审议并原则通过，2008年1月报送国务院审议。国务院法制办多次征求中央有关单位和各省、自治区、直辖市的意见，对草案进行了反复修改。2011年10月8日，国务院常务会议审议并原则通过《出境入境管理法（草案）》，10月16日，国务院将草案提交全国人大常委会审议。2011年12月26日、2012年4月26日和2012年6月26日，十一届全国人大常委会第二十四次会议、第二十六次会议和第二十七次会议三次审议《出境入境管理法（草案）》。2012年6月30日，十一届全国人大常委会第二十七次会议通过《出境入境管理法》。历经十年，凝聚许多人心血的《出境入境管理法》终于颁布了。

/ C& k$ ^: E( C. \) W　　问：《出境入境管理法》的出台对于促进经济社会发展和维护国家主权、安全和利益有何重要意义？

　　《出境入境管理法》第一条明确了立法的两个目的：一是促进对外交往和对外开放，二是维护国家主权、安全和社会秩序，两者必须兼顾，不可偏废。
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　　《出境入境管理法》为深化对外开放、促进经济社会发展创造了更好的出入境环境。与世界主要国家相比，我国公民和外国人出入境活动的活跃程度仍然有较大差距。《出境入境管理法》立足于我国作为发展中国家的基本国情，坚决贯彻实施改革开放的基本国策，将一些被实践证明成功的重要改革举措、国际通行做法上升为法律规定，并为下一步可能采取的改革措施在法上留下了空间，对于进一步便利人员“走出去、请进来”，深化国家引智引资战略将起到重要作用。

' p/ Q2 G7 w+ t) k　　《出境入境管理法》为维护国家主权、安全和利益奠定了更好的管理基础。当前世界多极化、经济全球化的趋势日益加强，国际恐怖主义威胁增加，非传统领域安全威胁加大，打击非法移民活动任务加重。大量外国人来华旅游、访问、从事商务活动，给我国经济社会发展带来机遇的同时也对社会管理服务提出了更高的要求。《出境入境管理法》根据形势发展的需要进一步完善了各项管理制度，同时积极加强部门协作，建立信息共享平台，引入生物识别技术，以更为有效地维护国家利益和出入境秩序。

6 L/ J& W5 N7 ~/ D$ x　　问：《出境入境管理法》对加强和改进公安出入境管理工作有何影响？
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2 B% F& N4 O" B; a* B9 E　　《出境入境管理法》根据形势发展的需要，在管理体制、制度和机制等方面作了积极的创新和完善，有助于进一步加强和改进公安机关出入境管理工作：

, ]9 F7 x0 A  t/ p  x2 y/ s" N　　一是积极推进了公安机关出入境管理系统执法地位建设。根据《出境入境管理法》规定，县级以上公安机关出入境管理机构根据公安部的委托受理外国人入境、停留居留申请，同时依法实施外国人停居留管理，并可实施警告和5000元以下的罚款处罚，其将成为具有独立执法主体资格的警种，有助于提高专业管理水平和执法效率。《出境入境管理法》还明确了边防检查机关由国家设立的法律地位，规定了边防检查机关的基本职权，赋予了边防检查机关完整的执法办案权限，对于加强和改进出入境边防检查工作具有重要意义。

　　二是进一步完善了公安出入境管理执法服务的法律依据。《出境入境管理法》根据形势发展的需要，构建了较为科学、完整的出入境管理制度体系，较好地解决了原出入境管理法律法规较为分散、衔接和协调配合不够、部分法律条文冲突以及部分规定与《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律存在矛盾等问题，为确保依法行政奠定了基础。同时，《出境入境管理法》还特别注重管理创新、机制创新，积极回应社会有关方面的需求和期待，有效破解当前制约公安出入境管理服务工作的瓶颈性问题。
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　　三是对依法行政、规范执法提出了更高的要求。《出境入境管理法》积极适应我国法治建设发展进程，对各类执法行为的条件、程序等作了更为严格的规范。以拘留审查措施为例，《出境入境管理法》明确规定了适用情形和程序，规定实施拘留审查应当出示拘留审查决定书，并在二十四小时内进行询问；发现不应当拘留审查的，应当立即解除；需要延长拘留审查期限的，应当经上一级地方人民政府公安机关或者出入境边防检查机关批准；同时还明确了不适用拘留审查的具体情形。与原有法律法规相比，《出境入境管理法》更加强调对出入境人员权益的保护，对公安出入境管理执法质量和水平提出了更为严格的要求。
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+ X! i8 G1 a. Y0 c　　问：请介绍一下《出境入境管理法》的调整范围，中国公民往来内地与港澳地区、往来大陆与台湾地区是否适用本法？

　　答：《出境入境管理法》第二条规定：“中国公民出境入境、外国人入境出境、外国人在中国境内停留居留的管理，以及交通运输工具出境入境的边防检查，适用本法。”根据《出境入境管理法》第十条的规定，中国公民往来内地与香港特别行政区、澳门特别行政区，中国公民往来大陆与台湾地区，应当依法申请办理通行证件，并遵守本法有关规定。具体管理办法由国务院规定。

6 v/ B; K2 v$ O# _1 H7 E　　问：出入境管理是国家行政管理的重要组成部分，《出境入境管理法》如何处理管理与服务的关系？

　　答：《出境入境管理法》在总结改革开放以来出入境管理服务工作经验的基础上，明确执法理念从强调管理向服务和管理并重转变，寓管理于服务之中。该法第八条规定：“履行出境入境管理职责的部门和机构应当切实采取措施，不断提升服务和管理水平，公正执法，便民高效，维护安全、便捷的出境入境秩序。”并将“国家保护中国公民出境入境合法权益”， “在中国境内的外国人的合法权益受法律保护”作为出入境管理工作的基本原则，还将中国公民出入境专用通道等便民利民措施上升为法律规定。
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6 s6 T/ {! Y7 V) {5 Q! e　　问：华侨是重要的出入境群体，《出境入境管理法》对华侨出入境管理有无调整和改革？
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　　答：《出境入境管理法》积极回应了广大华侨的现实需求，对华侨出入境管理作了两方面较大的调整和改革：
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' T# M% }9 b/ B/ j* E+ t) K　　一是改革了华侨回国定居审批制度。根据《公民出境入境管理法》及其实施细则的规定，华侨在境内申请回国定居，向拟定居地的公安机关提出申请，由省级公安机关核发回国定居证明。考虑到侨务部门是华侨事务的专门管理机构，由其负责受理审核华侨回国定居申请，能够较好地把握侨务政策，且便于华侨办理相关手续。因此《出入境管理法》规定： “定居国外的中国公民要求回国定居的，应当在入境前向中华人民共和国驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构提出申请，也可以由本人或者经由国内亲属向拟定居地的县级以上地方人民政府侨务部门提出申请。”

　　二是明确了华侨在国内可以凭本人护照证明其身份。由于华侨在国内无户口和居民身份证，而法律法规没有明确华侨在国内可以凭本人护照证明其身份，其在国内工作、生活和从事其他活动时受到一定影响。为解决华侨证明身份难的问题，《出境入境管理法》规定：“定居国外的中国公民在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务需要提供身份证明的，可以凭本人的护照证明其身份。”
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　　问：随着国际交往的加强，越来越多的外国人来华，《出境入境管理法》在进一步加强和改进外国人入出境服务管理方面有何举措？

% S8 ]  L( i/ ?8 X, l' [/ i　　答：《出境入境管理法》根据形势发展的需要，从改进服务和加强管理两方面入手，完善和创新了有关服务管理措施。

　　在改进服务方面，一是为实施人才签证制度提供了法律依据。《出境入境管理法》规定，对因工作、学习、探亲、旅游、商务活动、人才引进等非外交、公务事由入境的外国人，签发相应类别的普通签证，为我国实施人才签证提供了依据。二是扩大了过境免签适用范围。《出境入境管理法》还将外国人24小时过境免签政策从空港口岸扩大至海、陆、空口岸，并授权国务院可以批准特定地区过境免签时间超过24小时，以促进国际航空枢纽港建设和邮轮经济的发展，吸引更多外国人来华旅游、商务。三是完善了临时入境制度。基于国际公约、惯例和人道主义考虑，《出境入境管理法》完善了临时入境制度，规定外国船员及其随行家属登陆港口所在城市、免签过境人员需要离开口岸和外国人因不可抗力或者其他紧急原因需要入境的，可以申请临时入境。四为符合条件的外国人才、投资者等提供停留居留便利。《出境入境管理法》规定，符合国家规定的人才、投资者或者出于人道等原因确需由停留变更为居留的外国人，可以申请居留证件；规定了普通签证、停留居留证件换发、补发的情形，为给符合条件的外国人提供停留居留便利提供了法律授权。五是进一步完善了中国“绿卡”制度。《出境入境管理法》规定，对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国境内永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，取得永久居留资格，为逐步放宽“绿卡”申请条件留下空间，有助于促进引智引资工作。

　　在加强管理方面，一是进一步完善了外国人签证签发制度。《出境入境管理法》规定出具邀请函件的单位或者个人应当承担对邀请真实性负责的义务和法律责任，以规范邀请行为；对口岸签证的签发情形、程序和口岸签证停留期限等作了必要规范；还明确了不予签发签证的情形，为签证机关行使国家主权提供了制度保证。二是进一步完善了外国人停留居留管理制度。《出境入境管理法》区分了停留和居留的界限，规定外国人持签证或者停留证件的最长停留期限不得超过180天，外国人工作类居留证件和非工作类居留证件的有效期最短分别为90日和180日，最长为5年；对延长签证停留期限作了规范，即累计不得超过签证原注明的停留期限;规定了外国人在中国境内不得从事与停留居留事由不相符的活动，并应当在规定的停留居留期限届满前离境的基本义务；增加了制定外国人在中国工作指导目录和外国留学生勤工助学管理制度的规定，进一步完善了外国人在华工作管理。三是加大了防范和打击“三非”（非法入境、非法居留和非法就业）外国人的力度。《出境入境管理法》明确了外国人非法就业的具体情形，力求解决非法就业认定难的问题；规定聘用外国人工作或者招收外国留学生的单位应当按照规定向所在地公安机关报告有关信息，公民、法人或者其他组织发现外国人有非法入境、非法居留、非法就业情形的，应当及时向所在地公安机关报告，借助社会力量加强外国人管理工作；进一步加大了对“三非”外国人和相关责任人员的处罚力度，例如将外国人非法就业罚款处罚由1000元以下提高到5000元以上2万元以下，以切实发挥惩戒和警示作用。四是进一步完善了不准外国人入境出境制度。对入境后可能从事与签证种类不符的活动的外国人，参照国际通行作法，规定不准其入境；针对近年来外籍企业主拖欠劳动者劳动报酬出境逃避责任的问题，规定国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定其不准出境。
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/ J) b' r& D( R　　问：《出境入境管理法》在防范和查处各类违反出入境管理行为方面有何规定？
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! ?3 R# G2 @; @! H8 T: |　　答：《出境入境管理法》进一步完善了出入境强制措施和法律责任规定，有助于规范执法行为，防范和查处各类违反出入境管理行为，维护出入境秩序。

　　一是构建了较为完整的出入境强制措施体系，包括继续盘问、拘留审查、限制活动范围、传唤、遣送出境等措施，以满足执法工作的需要。对待遣羁押制度和羁押场所作了规定，为外国人遣返机构建设提供了法律依据。对于各类出入境证件的宣布作废、无效和注销、收缴作了统一规定。

　　二是进一步完善了相关法律责任的规定。为维护正常出境入境秩序，《出境入境管理法》根据实际工作情况，补充了一些必要的罚则规定，如增加了为外国人出具虚假邀请函件或其他申请材料的罚则，以有效应对新出现的违法行为；根据经济社会发展情况，适当提高了处罚幅度，有的还增设了拘留处罚；根据出入境管理执法实际，进一步完善了当场处罚和当场收缴制度，以提高执法效率。
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0 A: G$ Y# e$ s  w　　问：大家都比较关心将人体生物识别技术引入出境入境管理，《出境入境管理法》在这方面有明确规定吗？
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　　答：采集、存储出境入境人员指纹等人体生物信息，在出入境管理时进行比对，可以有效甄别出境入境人员身份，对加强出境入境管理、保障国家安全具有积极意义，同时有助于提高口岸通关效率，便利人员出入境。将人体生物识别技术引入出境入境管理也符合国际通行作法，目前，欧盟各成员国、俄罗斯、新加坡、泰国等国家和地区都已在电子护照中存储指纹信息，英国、美国、日本、韩国等多个国家已经签发含有指纹信息的生物签证或者在入境检查时采集外国人指纹。2005年开始，公安机关在出入境人员自愿的前提下采集其指纹信息，实现自助办理出入境边防检查手续，得到了社会积极反响，目前自愿备案指纹信息的出入境旅客数量已达400多万。《出境入境管理法》规定，经国务院批准，公安部、外交部根据出境入境管理的需要，可以对留存出境入境人员的指纹等人体生物识别信息作出规定，确保指纹信息存储、使用安全，对公民个人信息予以保密。
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! L0 r$ w% @: `( C　　问：出入境管理涉及多个部门，《出境入境管理法》在加强部门协作方面有规定吗？

　　答：出入境管理工作涉及面广，需要多个部门协作配合。2007年，公安部商外交部、教育部等16个部门成立了外国人管理工作协调机制，2011年，公安部、外交部等20个部门建立了境外来华人员服务管理工作机制，加强了部门间协作配合。为进一步强化部门协作，《出境入境管理法》第四条第四款规定：“公安部、外交部在出境入境事务管理中，应当加强沟通配合，并与国务院有关部门密切合作，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”第五条规定：“国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。”为下一步整合信息资源，形成管理合力提供了法律依据。
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) K/ l6 |/ `5 a　　问：作为执行《出境入境管理法》的主要职能部门，公安机关如何做好相关工作，确保《出境入境管理法》2013年7月1日顺利施行？

$ O& ]) e& X; S7 K& B+ L$ A  s4 t　　答：根据法律法规，公安机关负责出入境管理有关工作，依法实施公民出境入境管理和外国人入境、停留、居留管理，并负责出入境边防检查工作。为确保《出境入境管理法》顺利施行，将做好以下工作：

/ a& H( o5 d( o5 A　　一是认真做好《出境入境管理法》的宣传工作。《出境入境管理法》的颁布和施行，是公安系统的一件大事，公安机关将利用各种方式，加强对《出境入境管理法》的宣传，促进知法、守法，争取社会各界对出入境管理工作的理解和支持。

. \8 C; S$ F- Q: u6 m- @$ w/ w  q　　二是做好配套行政法规、部门规章的起草、修订工作。由于《出境入境管理法》涉及面广，包含的管理制度多，需要制定多个配套法规、部门规章来落实各项制度。公安部将积极配合做好有关配套法规、规章的起草工作和法律法规、规范性文件的清理工作，确保法的顺利施行。

　　三是做好证件式样改版、信息系统改造等准备工作。公安部将根据新法及其配套规定的内容，研究修订相关工作规范，研究新的出入境证件式样，升级改造信息系统，确保《出境入境管理法》生效后各项管理服务工作顺利开展。
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8 J' }6 U9 T9 u5 B　　四是做好《出境入境管理法》的培训学习工作。新法全面更新了现行的出入境管理制度，对于公安出入境管理执法服务工作提出了很多新要求、新规定。公安机关将认真做好《出境入境管理法》的学习培训工作，使广大公安民警特别是出入境管理民警熟练掌握《出境入境管理法》及其配套法规、部门规章的各项规定，严格、规范执行《出境入境管理法》。