" f3 e ]- N' |4 A& E% o2 M% q “现在这些老毛病又发作了，简单把县一撤了之，搞硬生生的‘拉郎配’，甚至农民‘被上楼’，背离了新型城镇化的初衷。”他说。 # J+ l8 p4 m" N! o* u3 y + p% |5 Z1 ~, ^ a3 U0 h1 X- c/ O! X" D 如何释放县域经济的活力一直是行政区划改制的中心议题，不可否认，扩权强县无疑是城镇化的下一个增长点。“但我们要对新型城镇化重新理解，不能走入误区，甚至走向反面。”彭真怀表示。 2 A/ ^0 B4 e. m% J! p2 h ) \4 d' K" E& c' m% ^“省管县”遇阻 “县改市”回潮4 v1 T6 K( g# `3 S) a
) @3 l$ U6 u) ?1 }! O “县改市”暂时被冻结之后，县级扩权的冲动没有得到释放，转而通过“省管县”的方式探路突围。 6 J4 q! O( U }. G ; v5 w4 l* B# \* s5 V3 ]4 a
浙江是最早推动强县扩权的省份之一。早在2002 年，浙江省按照“能放都放”的总体原则，将313 项原属地级市的经济管理权限下放给20 个县市区，成为“省管县”浙江模式。- H- U V. ]6 L A& K
; ?% i/ z3 R% D& w, L 之后，中国许多省市开始推行财政“省管县”的单项试点，这被认为是强县扩权、壮大县域经济的重大改革举措，而在十年之后的今天，“省管县”已经处于胶着状态、踯躅不前。* L0 B7 T$ l+ c/ t
0 L' X8 G/ X$ M2 j6 X 虽然全国共有27 个省份1080 个县实行了财政省直管，但相对其他领域的改革，各地推进热情并不太高。从目前来看，具体的障碍就是地级市不愿放弃县的直接管辖权，不管是对经济发达县和不发达县都不愿放，都觉得管得越大越好。 0 b: g3 i6 j- n' N) _ + [& E; y& a' K( |* j' i' p
财政部财政科学研究所副所长王朝才认为，省管县的试点主要是财政权限的试点，在“财权”上绕过了市里，这对地级市冲击很大。而矛盾之处还在于，人事、发改这些权力还归市里管，县领导仍然受制于市，放不开手脚。 # K' \7 ]# S1 g6 f7 B 2 e0 ]4 I. s( y2 W* t; J 强县扩权、省管县遇阻，县域转而寻求另外的方式来突破发展瓶颈，“县改市”再次进入视野。一些强县甚至准备了相关的上报材料，只待中央政府一声令下。 + r) M, n% w% V8 c 3 D& U1 M1 @0 y3 O% ^& M: s
但“县改市”的闸门并没有完全解禁，直至2010 年，民政部只批复了云南蒙自、文山两个县撤县设市，江西德安县部分区域设立共青城市的申请。" `$ W# R; r3 ~, h
+ n, c8 \: G1 M1 i& J 但今年年初，民政部在不到两个月的时间内连续批准吉林扶余、云南弥勒“县改市”名单，这一动作被看作是“县改市”全面解禁的信号。 b/ H3 j. e# I3 C. O % ?& x$ Q9 @3 c
加之，借助新型城镇化战略的东风，“县改市”风潮再起，引起专家学者的普遍担忧。9 J' k+ v5 m5 W- e+ G' R% _
* Q6 y/ `& x1 L5 O9 C4 h: I “很多人对新型城镇化缺乏常识性的判断，仍在片面追求城市空间扩张，大兴造城运动，借新城之名，行夺地、争地和占地之实，抬高房价和地价。”彭真怀说，如此放任下去，被严重扭曲的新型城镇化就会演变成一场灾难。; ~. W3 J; p" X8 ]2 `" p& I/ F
/ c$ ], k" m0 y3 j, P “县改区”矛盾重重 * L: V/ u& M' z' {1 s 7 t! \& s. }, `
从1997年以后，“县域”扩权并不是单线进行的，在“县改市”受困的情况下，撤县改区成了很多地方政府新的城市化突破口。 7 D5 i* ~* t2 ]3 I0 i7 b 2 Q# [7 X3 m* b: Y 根据民政部数据，全国市辖区数量从2000 年的787 个增至2011 年的857 个，县级市则从400 个下降到369 个。 & Q( U; g% l- o9 K* t , A h0 S1 H. x- u' Q6 z
在2009 年省财政管县等政策实施后，一些地级市政府担心所属县脱离自己的控制就纷纷把下属县改为区。 ! @% ]8 F1 N& | / J+ K. Y7 Q3 ~; g+ Y4 G) M# E4 L
目前全国中心大都市已基本将周围的县（市）改为区。以广东为例，在珠三角地主要县（市）改为区之后，东西北地区县改区亦不少，去年广东清新县、揭东县先后撤县改区。5 L6 ^* j8 J9 H% e
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一些百强县诸如顺德市、锡山市、吴江市等相继变为市辖区。广东增城市、湖南长沙县、四川双流县等发达县市也可能面临变区的命运。 , G! r* H: E( Q8 Z& g! @. X) Q 8 s+ |5 P! s Q1 x
今年年初，“县改市”可能开禁的信号，一度让很多经济强县兴奋，并与“县改区”发生着强烈的冲突。 ; k1 @% `, D' q, l8 |7 y$ z* p 8 G' m# S# H( d5 Z' |% l
5 月8 日，浙江长兴因“撤县改区”酿就一场风波。长兴是全国经济强县，行政区划隶属湖州市管辖。长兴县多年来就一直在为撤县建市做准备，没想到湖州却提出“撤县变区”。 4 g2 n+ v% l( j2 X5 a& L4 I 1 {4 `& `6 C* ^" t5 E9 W% E 长兴作为浙江财政“省直管县”，财政80%留给自己，20%交给省里。变成区之后，一半要交给湖州。这引发了长兴县委四套班子、企业和当地群众的强烈反对，并联名发出措辞严厉、态度坚决的“一封信”：“假如湖州市委、市政府一意孤行，长兴县所有党政机关、乡镇（街道、园区）的一把手也将集体辞职……”! e& T# h1 p) A0 u) G
; W/ h$ }( I# e2 f& M 在县改区方式上，县级政府与地级政府显然存在不小的利益冲突，面对汹涌民意，湖州市决定暂停“撤县设区”计划。 0 U% {. _2 D+ P. r1 } 0 L* ?+ i) Z, D7 W
“最根本的还是地方利益之争”，竹立家说，相比之下，县级政府对“县改市”更为渴求，而地级市则更迫切地希望“县改区”。这两种力量此消彼涨，一直在较量。1 z9 M/ ?) E" Q2 I% d
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地级市喜欢“县改区”，一是为壮大本身的经济实力，二是获取更多的财政资源，三也是市领导政绩的表现。”竹立家说。 & H9 }; h- O+ X2 d+ h$ W7 p / B4 m$ E3 Z, i2 F6 X “县制”的未来 ' I1 e @, y( F; T2 ^ & Z; F- W+ ^" u' Q( `1 \3 K2 i 中央政府力推新型城镇化之后，各地政府都在快马加鞭，把“县改区”、“县改市”变成抓手，借此寻求更大的发展权限、更大的发展空间。 # P. c# z& d3 |: [6 E5 n $ L5 m* X+ ?+ y0 K+ D 学者质疑，无论是撤县设市、设区都不能盲目推进，这不是新型城镇化的发展方向。 6 u& E$ n) H* { * W2 c& d) s v- E 北京大学国家发展研究院副教授李力行，研究了大量的县改市案例，他发现，尽管县级市相比于县，财政收入扩张更快，但在创造制造业和服务业就业方面，以及在教育和卫生等公共服务的指标方面，县级市都没有明显胜过县。这说明，在民生方面，“县改市”并没有带来明显的改观。0 [8 F m6 B, @' @
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同样，对于县改区，竹立家研究的结果是： 9 M @' K, ]9 p8 c ' s& a1 v1 ~# E2 Y9 c$ E7 h2 p) b. v
大量的县（市） 改区，成为大中型城市扩张发展空间、获取土地的最好办法。一些本来自身经济发展较为突出的县（市）改为区之后，自身的发展动力也随之弱化。以顺德为例，在改区之前，顺德一直在全国领先，但后来就不如昆山、江阴等地了。 7 h4 f3 ~3 p* Q+ u' Z ( r7 ]/ L& \+ c* t2 { “一窝蜂地撤县设市、设区，反映出地方政府除了盯着农民的土地，抠土地财政，已经没有心思搞农业现代化、工业信息化了。”彭真怀在各地调研了解到，并不是所有地方都适合扩大城市规模，搞行政造城。“有一个地级市，把城镇化指标逐级分解到县、到区、到乡镇，弄得官不聊生，民不聊生，民怨四起。” 0 @+ [1 E4 x( a1 d 2 B3 A% y1 u& t9 D4 M8 [0 c 彭真怀表示，县改市或者县改区并不是此轮新型城镇化的突破口和重点，“传统城市化，是为政府自己服务，政府要搞GDP，经济增长，要城市美化，要政绩；而新型城镇化是以人为本的城镇化，要为进城的农民服务，我们要重新理解以人为核心的新型城镇化。”: n' @ |) E3 G3 r
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“撤县设区”把权力上收到地级市；“撤县改市”在名分上有了升格，这种翻烧饼的做法并没有实质性的民生意义。客观地看，这些地方政府简单地把造城作为做大经济总量的工具，实际上是在挑战最为敏感的社会安全底线。 & |2 C& }' B5 }4 v+ c 4 m& |; B6 N4 i$ J7 L 彭真怀表示，必须坚决反对这种错误做法，既要走出新型城镇化就是片面抓城市的误区，更要走出新型城镇化就是消灭“县制”的灾区，防止这个重大的国家战略刚起步就被严重扭曲。3 Q8 |, z u! g2 _